Tout comprendre sur la réforme du tarif d'achat S21 : contexte, enjeux et calendrier

Mis en place en 2021 pour encourager le développement du photovoltaïque, l’arrêté tarifaire S21 repose sur un système de tarifs d’achat garantis et de primes à l’investissement, offrant aux producteurs d’électricité solaire une visibilité sur leurs revenus. Ce dispositif concerne exclusivement les installations de puissance inférieure à 500 kWc, qu’il s’agisse de toitures de bâtiments résidentiels, industriels ou agricoles, ou encore d’ombrières photovoltaïques.

Le S21 a joué un rôle déterminant dans l’essor du photovoltaïque en France en rendant ces projets plus attractifs financièrement, tant pour les particuliers que pour les entreprises. Le succès du dispositif est indéniable : entre fin 2021 et fin 2024, 16 GWc de demandes ont été enregistrées (l’équivalent de 245km² recouvert de panneaux solaires, soit la superficie de la ville de Marseille), bien au-delà des 4,8 GWc initialement prévus. Cependant, cette montée en puissance, combinée à la nécessité de maîtriser les dépenses publiques, a conduit le gouvernement à annoncer début février une réorientation du S21, notamment vers l’autoconsommation, au détriment du rachat de l’électricité, afin d’assurer un soutien plus ciblé et durable aux petites installations photovoltaïques.

Les nouvelles mesures introduites par l’arrêté modificatif du S21 visent à mieux encadrer le développement du photovoltaïque, avec un recentrage des aides sur les installations de petite puissance et une réduction des incitations pour les projets de plus grande envergure. Parmi les principales modifications :

• Pour les installations de 0 à 9 kWc (résidentielles et petites installations professionnelles) :
  
  • Suppression des tarifs d’achat pour la vente en totalité.
  • Division par trois du tarif d’achat du surplus (passant de 126,9 à 40 €/MWh).
  • Baisse de la prime à l’investissement, réduite de 8 à 4 €/MWh.

• Pour les installations de 9 à 100 kWc (principalement sur bâtiments professionnels, agricoles ou industriels) :
  
  • Le tarif d’achat est maintenu à 105 €/MWh mais subira une dégressivité plus marquée, pouvant aller d’une hausse de 3,5 % en cas de sous-réalisation des volumes, jusqu’à une baisse de 22 % si le nombre de projets dépasse de quatre fois le volume cible.. .

• Pour les installations de 100 à 500 kWc (grands bâtiments commerciaux et industriels, ombrières, hangars agricoles) :
  
  • Réduction du tarif d’achat à 9,5 €/MWh pour les demandes de raccordement déposées après le 1er février 2025.
  • Introduction d’une caution fixe de 10 000 € pour limiter les dépôts de dossiers massifs.
  • A partir de juillet 2025, renforcement de la dégressivité tarifaire appliquée en fonction du volume de projets. Le tarif baissera dès qu'un seuil prédéfini est dépassé. A partir de septembre 2025, des appels d’offres simplifiés, dont les modalités restent à définir, seront mis en place.
  • A partir de 2026, l’accès aux tarifs de rachat sera conditionné à l'installation de panneaux assemblés en Europe.

• Autres mesures importantes :
  
  • Harmonisation du taux de TVA à 5,5 % à partir d’octobre 2025 pour les installations en autoconsommation de moins de 3 kWc (contre 10 % aujourd’hui) et celles comprises entre 3 et 9 kWc (actuellement taxées à 20 %).

Les acteurs de la filière, notamment le Syndicat des énergies renouvelables (SER) et Enerplan, avaient vivement réagi aux annonces de février, évoquant le retour d’un « moratoire » sur le photovoltaïque, en référence au moratoire de 2010 qui avait provoqué une crise du secteur.

Les principales critiques exprimées :

• Une dégressivité tarifaire excessive, qui pourrait réduire drastiquement la rentabilité des nouveaux projets et entraîner une diminution des installations, notamment sur les toitures des entreprises et exploitations agricoles.
• Un impact direct sur le secteur agricole, notamment sur la construction de nouveaux hangars et étables photovoltaïques, directement concerné par la baisse des tarifs et l’introduction de nouvelles contraintes administratives.
• Une incertitude supplémentaire avec l’instauration de la TVA à 5,5 % en octobre, ce qui pourrait provoquer un effet d’attentisme, de nombreux porteurs de projets préférant repousser leurs installations pour bénéficier de cette baisse fiscale.

Face à ces inquiétudes, la filière appelle le gouvernement à une meilleure concertation, afin d’éviter un ralentissement brutal des investissements et de préserver la dynamique de croissance du photovoltaïque en France.

Le Conseil supérieur de l’énergie (CSE) et la Commission de régulation de l’énergie (CRE) avaient déjà été saisi pour avis d’un projet d’arrêté sur le S21. Le CSE avait émis un avis très critique, appelant à une suppression de la dégressivité, estimant que le mécanisme proposé risquait de freiner durablement le développement des projets. La CRE, de son côté, s’était montrée partagée : si elle soutenait le projet dans son ensemble — notamment les critères de résilience, l’instauration d’une caution de 10 000 euros ou encore la baisse des conditions de soutien —, elle exprimait en revanche elle aussi une opposition ferme au dispositif de dégressivité tel que présenté dans le projet initial du Gouvernement. L'arrêté modificatif a finalement été publié au Journal officiel le 27 mars dernier par le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

La réforme du S21 illustre les tensions entre la nécessité de réduire les dépenses publiques et l'impératif de soutenir le développement des énergies renouvelables. Si l'objectif affiché est de mieux encadrer la croissance du photovoltaïque et d’adapter les aides aux réalités du marché, cette évolution suscite de vives inquiétudes quant à son impact sur la filière et sur la transition énergétique en France. Le secteur avait pourtant plaidé pour des ajustements afin d’éviter un coup d’arrêt brutal aux investissements et de garantir une montée en puissance cohérente des énergies renouvelables.